ARVAMUS | Aare Lapõnin: personaalne riik ehk olemasolev süsteem tuleb pea peale pöörata
(146)
Personaalne riik peaks olema avaliku sektori ülesehitamise üks olulisemaid põhimõtteid, millest lähtuvad kõik Eesti avalikud teenused.
Personaalse riigi tulemuseks on avaliku sektori teenuste kättesaadavus inimestele ja äridele sellisel viisil, et mitte ainult kõik on sellega rahul, vaid ka et keegi enam ei kujuta ette kuidas teisiti üldse saaks avalikke teenuseid tarbida.
Teenuste mugavus ja arusaadavus lihtsalt on selline, et rahvasuu e-teenustest enam ei räägigi. Teenuste kvaliteet, arusaadavus ja kättesaadavus on lihtsalt nii head, et kellelgi ei tule isegi mitte pähe hakata vaatama, millisel kohal on Eesti mingis digi-indeksis, sest see ei oma enam tähtsust.
Keegi ei räägi, kas tema autos automaatkäigukast töötab, või kas kojamehed piisavalt hästi puhastavad aknaklaasi. See on nii lihtne, et kui kojamees ei puhasta piisavalt, siis lihtsalt vahetad neid. Sama peab juhtuma ka avaliku sektori teenustega. Ka sõna digi ei pea enam olema vajalik.
Igaüks meist tajub intuitiivselt, mida kõike saaks täisautomatiseerimise ja tehisintellekti abil inimeste ja äride jaoks ennetavalt teha. Ning tohutu progress on võimalik ja seda peab saavutama absoluutselt igas valitsemise valdkonnas: üldises valitsemises, finantsjuhtimises (sh nii eelarvestamises kui ka tulude kogumisel), hoolekandes, haridused, õigusmõistmises ja sisejulgeolekus.
Selles mõttes ei ole praegu oluline hakata sõnastama täpselt, kas me tahame, et igal kodanikul oleks üks konto maksuametis vmt. Kogu digiteenuste maastik on täna lihtsalt nii algeline, et iga valdkond, mida hakatakse ümber kujundama lähtudes inimeste vajadustest, mitte sisemiste bürokraatia äriprotsesside automatiseerimise loogikast, võtab täiesti teise ilme.
Toon paar näidet, et seda mõtet paremini lahti harutada. 1990-ndatel pidid eesti inimesed seisma igal aastal märtsi lõpus pikkades järjekordades, et esitada oma tuludeklaratsioon. See oli igale deklaratsiooni esitajale tohutult ebameeldiv emotsionaalne pingutus. Deklaratsioon oli umbes 4-5 lehekülge pikk ning lisaks sellele oli juhend, kuidas deklaratsiooni täita. Kogu pakk oli hirmuäratav. Ka kõige ausama inimese jaoks ei olnud lihtne tuletada meelde kõik need erinevad tuluallikad ja leida üles võimalike mahaarvamiste tõendid.
Veelgi suurem pingutus oli see ametnikele, kes pidid mobiliseerima kord aastas kaks-kolm korda tavalisest rohkem teenindajaid, et võtta vastu ja kontrollida esitatud deklaratsioonid ja tagastada õigustatud mahaarvamiste pealt tulumaks. 2000. aastal käivitati esimene nö e-maksuameti versioon, kus oli võimalik esitada tuludeklaratsioon elektrooniliselt. Alguses tundus, et see on väga tore asi, sest Interneti kaudu esitamisel ei olnud inimesel vaja tolkneda järjekorras ning ka maksuamet võitis, sest tuludeklaratsioone ei olnud vaja sisestada automatiseeritud kontrolli jaoks.
Täna võib aga öelda, et see oli kõigest olemasolevate protsesside automatiseerimine ning suhteliselt kiiresti saadi maksuametis aru, et sellest ei piisa, et maksumaksjate tuju tõsta. Siis toonane maksuameti peadirektor Aivar Sõerd, kes omal ajal õpis Soomes, otsustas võtta eeskuju põhjanaabritest ning viia sisse lihtsustuse, mis Rootsis ja Soomes väga hästi töötas.
Nimelt korjasid Rootsi ja Soome maksuametid andmed inimese eest kokku ja saatsid inimesele eeltäidetud deklaratsioonid postiga koju. Kui inimene oli andmetega rahul, siis oli tal vaja ainult allkirjastada ning esitada deklaratsioon valmis kujul maksuametile. Kogu protsess oli nii maksuametile ja maksumaksjale lihtne, selge ja meeldiv. Eesti maksuameti vastutavad ametnikud käsid Helsingis, rääkisid kolleegidega ning proovisid sama skeemi kasutusele võtta Eestis. Siin aga peab mainima, et nagu enamikes riikides, nii ka Eestis, on maksuameti roll eeskätt täita maksuseadusi. Maksupoliitikat, sh seadusi, valmistab ette ja kujundab eeskätt maksupoliitika osakond rahandusministeeriumis. Ehk siis uut mudelit oli vaja esitada rahandusministeeriumile, kes pidi selle seadusemuudatusteks kirjutama ning Riigikogule esitama. Rahandusministeerium ei nõustunud põhjala mudelit aktsepteerima.
Ma olin juhtumisi tol aal maksuameti peadirektori asetäitja ning tegelesin e-maksuameti projektiga. Mäletan, et ministeerium ütles, et Eesti Post ei ole piisavalt turvaline, aadressid meie andmebaasis ei ole piisavalt korrektsed ning kui me hakkame inimestele posti teel eeltäidetud deklaratsioone laiali saatma, siis on see võrdne maksuandmete lekitamisega, mis on aga seadusega keelatud. Ühesõnaga, rahandusministeerium lihtsalt keelas ja kõik.
Meie frustratsioon oli sügav. Juba tollal hakkas Eestis jõudsalt levima narratiiv, et riik on inimeste jaoks, mitte vastupidi ning et riiklikud struktuurid peavad pingutama selle nimel, et maksumaksjate elu oleks lihtsam. Meil oli raske aru saada, miks ministeerium on nii arrogantne. Aga, nagu tavaliselt, kellel on valu, see leiab ka lahendusi. Me ütlesime ministeeriumile, et teeme eeltäitmise ikka, lihtsalt näitame maksumaksjale seda mitte posti teel nagu põhjala maksuametid seda tegid, vaid otse turvalises Internetis. Siis ei tekki ka leket.
Meie õnneks oli tollal rahandusministeeriumis üks edumeelne erasektori taustaga asekantsler Margus Uudam, kes aitaski murda maksupoliitika ametnike vastasseisu ning eeltäidetud deklaratsioon internetis sündiski. See tõi ka tõelise muutuse nö tuludeklaratsiooni esitamise teenuses: maksuamet hakkas inimese eest andmeid korjama ning deklaratsiooni tema eest täitma. Väga paljude inimeste jaoks muutus tuludeklaratsiooni esitamise protsess, mis taandus andmetega tutvumisele ja allkirjastamisele. Populaarsuse tõstmiseks muutis maksuamet ka tagastamise tähtaegu nõnda, et kui deklaratsioon on esitatud interneti teel, siis tagastatakse raha viie päeva jooksul.
Miks ma nii pikkalt sellel väga vanal asjal peatun? Esiteks, selleks, et näidata, et tõeline personaalne riiklik teenus ei sünni rahulikult olemasolevas kontekstis. Vastupidi, peab kogu olemasoleva süsteemi pea peale pöörama ning teenuse planeerimisel hakkama lähtuma inimeste huvidest ja vaatevinklist. Ja kuigi ministeeriumide ametnikud on ka meie inimesed ja väga töökad ning toredad inimesed, hakkavad nad neile muutustele vastu ja leiavad tuhat põhjust selleks, et mitte asjadega edasi minna. Pealegi on neil ka taktikaline eelis: ametnikud tunnevad olemasolevat süsteemi läbi ja lõhki ning suudavad uuendajaid oma tehniliste teadmistega maha teha.
Teiseks tahan siinjuures näidata, et olemasolevate äriprotsesside automatiseerimine saab anda üksnes efektiivsuse võidu. See ei saa põhimõtteliselt tuua mugavuses mingit uut kvaliteeti. Vastupidi, kuna igasugune automatiseerimine on üks parajalt keeruline projekt, siis mingiks perioodiks teeb ta elu hoopis ebamugavamaks, vähemalt ametnikele, aga ka kasutajatele, kui tarkvaras esineb vigu. Mugavus ja sellega elu paremaks muutmine tuleb ainult siis kui teenuse tulemus saavutatakse kardinaalselt teistmoodi.
Teine näide on transpordi valdkonnas ning päris värske. Eelmisel aastal otsustasid mõned innovatiivsemad Ühistranspordikeskused lõuna Eestis tellida uue IT-süsteemi sotsiaaltranspordi jaoks. Ma oma sõpradega ka tundsin huvi asja vastu ja saime hankedokumendid ning tutvusime nõuetega. Nõuded olid aga mõnevõrra üllatavad. Sotsiaaltranspordi teenust korraldatakse eeskätt neile, kellel on endal praktiliselt võimatu mõistlikul määral liikumist korraldada.
Näiteks, invaliid maapiirkonnas, kelle sissetulek ei ole väga suur, võib sattuda olukorda, kus isegi arsti juurde minek on problemaatiline. Ehk siis teenuse kasutajad on kindlad inimesed, kes peavad taotlema teenust. Kui on kontrollitud, et inimesel on õigus teenusele, siis ta kantakse süsteemi, kus toimub kulude arvestus ja arveldamine. Suur oli aga meie üllatus, kui avastasime, et arvestatav osa nõuetest on pühendatud hoopis piletite müügile ning kassaparaatide paigutamisele koos printerite ja validaatoritega. Suhteliselt ootuspäraselt võitis konkurssi arendaja, kelle peamine tugevus on just kassaaparaatide ja piletite validaatorite paigaldamine.
Märkimisväärne maksumaksjate rahahunnik läheb nüüd printerite ja kassaparaatide peale olukorras, kus sotsiaaltranspordi mugavamaks tegemisel on vaja fokuseeruda mitte paberpiletile, vaid hoopis õige suurusega transpordi tekitamisele õiges kohas ja õigel ajal. Ehk siis teenuse kujundamisel lähtuti jälle ametniku huvist, et tasumine oleks korraldatud viisil, et ei pea muretsema ning kasutaja prioriteedid muutusid teisejärguliseks.
Selles näites me näeme, et isegi kui ametnikud tahavad teha innovatiivseid asju ning leidub ka raha, siis ei ole garanteeritud, et teenus muutub personaalseks ja inimesekeskseks. Ja ametnikud leiavad palju põhjusi, miks see just nii on vaja teha. Tänases kontekstis on ametniku motivatsioon lihtsalt selline: eelkõige maandab ta oma töökohaga seotud riskid ning alles siis, kui eksida ei ole võimalik, alles siis tehakse midagi ka inimese heaks. Antud juhul ei ole see ametnike mustamine. Nagu ma kirjelduse alul mainisin, on tegemist innovaatiliste organisatsioonidega, kes siiralt tahavad asju paremaks muuta. Kuid süsteem olulisel määral piirab võimalusi.
Nende kahe näite tuules tahan nüüd jõuda väiteni, et olemasolev avaliku sektori kontekst ei võimaldagi ehitada head personaalset riiki. Vaataks nüüd peamisi takistavaid tegureid.
Esimene takistustegur on nö kantslerite erakond. Nende edukus seisneb faktiliselt selles, et teha vähem vigu. Iga muudatusega kaasnevad riskid. Mida suurem muudatus, seda suurem risk teha vigu. Kõik vead aga panevad ase- ja kantslereid rambivalgusesse, kus nad peavad piinlikkusega rääkima, et „5 miljoni eest on tehtud baaskomponente, mida siis tulevikus saab kasutada tulevikuteenuste jaoks" (nii omal ajal selgitas kantsler Marika Priske segadust, mis olid seotud luhtunud SKAIS projektiga sotsiaalkindlustusametis). Loomulikult, hakkab iga kogenud kantsler lõpuks vältima riske ja sellega ka uuendusi teenuste osutamisel.
Teine asjaolu, mis pärsib innovatsiooni, on tippjuhtide kaugus reaalse elu probleemidest. See on väga laialt levinud fenomen, mis esineb just konsolideerimistel: suurema organisatsiooniga saavutatakse efektiivsus, kuid sellega kaasneb ka kaugenemine kliendist ja tema muredest. Kantslerid, kelle põhifookus on poliitikate kujundamine ning suhtlus valitsuse ja Riigikoguga - ma ei kujuta ette neid kaasa elamas kodanikele mõeldud tootearendustele.
Minu 30-aastane kogemus näitab ka, et kõik, mis on tehtud head e-riigi valdkonnas, on suuresti tänu võlgu üksikutele entusiastlikele ja võimekatele isikutele, kes ei olnud tihti isegi mitte ametnikud. Ma ei näe, et ühtegi kantslerit või asekantslerit hinnataks selle järgi, kui mugav või hea on nende valdkonnas mõne ameti elektrooniline teenus. Juhtimisalane kuldreegel ütleb, et inimene muretseb ainult selle eest, mida tema tegevuses mõõdetakse ja mille järgi teda hinnatakse.
Kui kantselreid ei hinnata selle järgi, kui mugavad on tema valdkonnas e-teenused, siis on raske ka oodata, et nad ülemäära selle pärast muretseksid. Pigem muretsevad nad selle üle, et nad ise oleksid alati viimased, keda süüdistada, kui midagi juhtub.
Nii ma näengi, et hetkel on esimene ja vast kõige suurem takistus personaalse riigi tekkimiseks vajaliku organisatsiooni puudumine. Kui mulle keegi annaks homme mandaadi - Aare, hakka tegema personaalset riiki, siis minu esimene küsimus oleks, kellega koos seda teha ehk inimesed. Inimesed aga töötavad organisatsioonis. Kõik ressursid koondatakse ja mobiliseeritakse organisatsioonis. Personaalse riigi jaoks ei ole Eestis täna organisatsiooni.
Rääkides organisatsioonist, pean kohe tõdema, et ei usu, et mingisuguse uue asutuse tekitamine midagi annaks. Vastupidi, nullist on väga raske alustada. Samas, pole ka vajadust. Eestis on olemas vaieldamatu e-teenuste liider: maksu- ja tolliamet. Kui võtta sealt välja n.ö. jõufunktsioonid (võlgade sissenõudmine ja revisjon), siis see oleks see ideaalne platsdarm, kuhu alla koondada teisi struktuure ja kellele anda ülesanded arendada IT teenuseid teistele organisatsioonidele.
Näiteks, omal ajal, veel enne kui sotsiaalministeerium suutis kaks korda äparduda sotsiaalkindlustusameti infosüsteemi arendusega, on mitmed inimesed, sh Marek Helm, kes tollal oli maksu- ja tolliameti juht, soovitanud mitte arendada sotsiaalkindlustusameti SKAIS-süsteemi eraldi, vaid anda see ülesanne maksu- ja tolliametile, kes oleks sotsiaalkindlustusameti jaoks arendaja. Ma olen kindel, et see oleks oluliselt positiivsem kogemus võrreldes sellega, mida sotsiaalministeerium oma valikutega koges. Pealegi, ei ole see ka mingi pretsedent. Juba 2001. aastal otsustati rahandusministeeriumis, et toona eraldiseisvale tolliametile hakkab IT-teenused pakkuma maksuameti IT-üksus. Ametid ühendati alles alates aastast 2004 ning vahepeal võttis toll IT-teenused väljastpoolt oma organisatsiooni, ja kõik toimis hästi. Peale selle oli Eestis mitmeid teisigi initsiatiive, mille tulemusena tekkisid IT-organisatsioonid, kes edukalt pakuvad IT-teenuseid mitmele erinevale organisatsioonile.
Ma tahan öelda lihtsalt seda, et personaalse riigi ehitamis mandaadi saaks vabalt anda modifitseerituid maksu- ja tolliametile (võib olla muuta nime näiteks Eesti Ametiks).
Kui tekib organisatsioon mandaatiga hakata arendama meie olemasolevaid e-teenuseid inimkesksemaks, siis hakkavad ka asjad muutuma. Oluline, muidugi, et see organisatsioon oleks vastutav otse valitsuse ees, mitte soise kantslerite seltskonna ees, kes on toodete ja teenuste arendamise valdkonnas ebakompetentsed. Sellise organisatsiooni tekkimisega hakkaksid ka asjad personaalse riigi ja personaliseeritud teenuste valdkonnas muutuma.
Selge see, et organisatsioon ise ei muudaks veel meie e-teenuseid personaalseteks ja mugavateks. Järgmisteks pudelikaelteks oleks üldine süsteemne keerukus, raskused suhtlemises teiste organisatsioonidega, eelarve jne. Samas, kõike korraga ei saa lahendada ning liikuma peab sammhaaval, et rahulikult teha asju, mis viivad tulemusele.
